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Le terre e rocce da scavo non sono mai solo terra. Sono tempi dei cantieri, impatto ambientale, costi delle opere, responsabilità legali, interpretazioni giuridiche. Non stupisce quindi che il regolatore ministeriale sia tornato a intervenire su una disciplina che negli ultimi anni ha mostrato quanto sia difficile mantenere un equilibrio credibile tra tutela dell’ambiente e della salute e necessità di realizzare le opere in tempi sostenibili.
Il nuovo regolamento previsto dall’articolo 48 del decreto-legge n. 13 del 2023 nasce con una missione esplicita: semplificare la gestione dei materiali da scavo per rendere più rapidi i processi realizzativi, superando alcune rigidità emerse nell’applicazione del DPR n. 120 del 2017.1
Continuità di sistema, discontinuità operativa
L’impianto di fondo non cambia. Resta centrale la qualificazione delle terre e rocce come sottoprodotti, sulla base dei requisiti di legge previsti dall’articolo 184-bis del d.lgs. 152/2006: origine non finalizzata alla produzione del materiale, certezza dell’utilizzo, impiego diretto senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale e rispetto dei requisiti ambientali.
È proprio su quest’ultimo profilo che si gioca una parte decisiva della disciplina. La giurisprudenza penale ha infatti sempre interpretato in modo rigoroso il concetto di sottoprodotto; con particolare riferimento a uno degli elementi che ha un ruolo centrale nella proposta di nuovo regolamento: la normale pratica industriale. La Corte di Cassazione, infatti, ha escluso la sussistenza del sottoprodotto in presenza di operazioni che possano essere ricondotte, anche solo in parte, a trattamenti tipici del recupero dei rifiuti. Un orientamento che ha contribuito a definire nella prassi un perimetro applicativo prudenziale, spesso più restrittivo rispetto alle aspettative degli operatori.
Il nuovo articolato si colloca in questo contesto con l’obiettivo di rendere più fluida la gestione operativa dei materiali da scavo: ampliamento delle tipologie di materiali disciplinati, nuove (e “larghe”) regole su deposito intermedio e valori di fondo naturale, meccanismi pensati per evitare che inerzie amministrative si traducano in blocchi dei lavori.
In quest’ottica di proporzionalità degli adempimenti per i cantieri minori, il testo introduce la nuova e controversa categoria dei “cantieri puntuali”, ossia quelli in cui sono prodotte terre e rocce in quantità inferiori o uguali a 20 metri cubi. Una semplificazione radicale, poiché lo schema prevede che i materiali di questi mini-cantieri possano essere riutilizzati direttamente nel sito di produzione senza alcuna preventiva caratterizzazione ambientale. Un’esenzione totale che ha sollevato pesanti rilievi critici da varie parti, tra cui il Consiglio di Stato: i giudici di Palazzo Spada hanno infatti evidenziato come la categoria dei “cantieri puntuali” non sia minimamente contemplata dalla norma primaria di riferimento (il citato art. 48 del decreto-legge n. 13/2023), configurando così un’ipotesi di disposizione “ultra vires”, ossia un eccesso rispetto alla legge “delega”. Inoltre, secondo il parere dell’organo consultivo, l’assenza di verifiche rischia di compromettere le garanzie degli “adeguati livelli di tutela ambientale” e l’effettività dei controlli che la stessa norma primaria impone.
Il confine mobile del sottoprodotto
Alcune scelte regolatorie sembrano, dunque, spostare in avanti – forse troppo – il limite tra gestione di sottoprodotti e trattamento di rifiuti.
È il caso delle operazioni ricondotte alla “normale pratica industriale”. L’inclusione tra queste di interventi di stabilizzazione a calce o cemento solleva interrogativi concreti: si tratta davvero di un semplice miglioramento delle caratteristiche del materiale o di un trattamento che ne modifica la natura giuridica? La risposta non è solo teorica, perché incide direttamente sulle responsabilità degli operatori e sul regime autorizzatorio applicabile.
Analoghe perplessità emergono con riferimento alla possibilità di qualificare come sottoprodotti terre provenienti da affioramenti naturali contenenti amianto entro determinate soglie di concentrazione. Una scelta che riapre il confronto tra esigenze di semplificazione e necessità di garantire un elevato livello di tutela sanitaria e ambientale, trasferendo sul piano applicativo valutazioni tecniche particolarmente delicate.
Il rischio, più che di una riduzione esplicita delle garanzie (ipotesi, peraltro, che non è possibile escludere a priori), è quello di introdurre zone grigie interpretative, destinate a incidere sulla certezza giuridica e sulla prevedibilità degli esiti dei controlli.
Produttività e tutela dell’ambiente e della salute: alla ricerca di equilibri
Alcune brevi conclusioni provvisorie:
- Il nuovo regolamento prova a intervenire su criticità reali e a rendere più governabile la gestione delle terre e rocce da scavo. Resta però la sensazione che la semplificazione procedurale non sia sempre accompagnata da una pari chiarezza sistematica.
- Questo articolato normativo muove in una direzione che, per molti versi, risulta condivisibile. Ma lascia aperti interrogativi non marginali sulla tenuta del confine tra sottoprodotto e rifiuto: un terreno sul quale la qualità della regolazione è destinata a misurarsi nella prassi prima ancora che nelle intenzioni.
- Questi e altri profili critici – che non è possibile scandagliare in questa sede – rendono l’idea di quanto sia complesso – in questo come in tanti altri ambiti del diritto ambientale – raggiungere un appropriato punto di equilibrio tra esigenze di efficienza produttiva e tutela dell’ambiente e della salute umana. Complesso, ma non per questo meno imprescindibile. Come impone l’ordinamento giuridico unionale e quello nazionale; a partire da quello Costituzionale, riformato a tal fine pochi anni fa, che impegna la Repubblica a tutelare “l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni.”